從上環海傍眺望對岸，可以見到一片黃土前面，豎立著「西九龍文娛藝術區」英文譯名的鮮紅醒目的字樣，在不太藍的天空下，形成強烈的對比。吊詭的是，在立法會、專業人士、文化界、公民社會質疑政府沿用舊思維思考西九發展時，政務司司長撰文反駁，指批評項目的人士「如果不改變一下自己的思維，難免會摸不準、看不透。」

西九龍項目觀其規模、文化元素，的確是香港前所未有，政府、商界、民間也應用新思維去討論、辯證。但是，西九概念雖「新」，採取的發展模式──公私營機構合作（ Public — Private — Partnership, PPP ）──卻是九十年代起世界公共服務提供和管理的大趨勢，不見得「新」。

財政司司長唐英年今年七月在立法會解釋其「大市場、小政府」的管理概念時，提及西九龍發展將採取公私營合作模式，目的是希望「充分利用私營機構的靈活性及動力，為公營部門注入新意念和發展新的服務模式，以提供更具成本效益的服務。」套用在西九龍，即是政府批地，私營機構負責興建、營運，當中不涉及直接的公共支出。

PPP 是兩面刃

綜觀外地經驗， PPP 漸次成為經合組織國家推舉的公共服務管理模式──英國倫敦的大學學院醫院（ UCL Hospital ）重建和營運計劃、巴比肯藝術中心（ Barbican Centre ）都不同程度地採用 PPP 。政府推廣 PPP 的首要理由在於節省公帑，減少政府直接資助和管理基建營運和其他公共服務，其次是引入創意和市場導向的管理文化。但 PPP 卻是兩面刃；它較難讓公眾包括議會監管，有可能造成漏洞，或在過分強調市場運作時，忽略了公眾利益（香港的私人參建居屋紅灣半島事件，可說是 PPP 的反面教材）。故此，如何確保不同地方的政府，擁抱 PPP 的同時，在設計和監管上，確保政府的良好管治，是聯合國、經合組織與及世界銀行關注的議題。

有鑑於此，聯合國歐洲經濟委員會近期出版的《基建發展公私營合作的管治》＊指引列舉了五項準則，以供各地政府和議會檢視 PPP 項目是否符合良好管治。香港在企業管治以至公共行政各個範疇，不時引英美例子，以國際為師，或許在如何確保西九這個特大 PPP 項目，我們可以翻一翻聯合國歐經委的指引，看看西九是否「達標」。這五項原則包括：透明度（ transparency ）、公眾問責（ public accountability ）、公共管理（ public management ）、可持續發展及排解爭議的制度（ dispute resolution ）。

五大原則，以透明度為首。在保障投資者有合理回報的情況下，什麼才是可以合理的透明度？上述的聯合國指引指出，透明度包括：一、容許公平和廣泛競爭的投標制度；二、有足夠機制防止貪污或有可能涉及利益衝突的事情發生；三、由項目醞釀以至營運整個「生命週期」中，均考慮到不同持份者的利益和意見。在西九龍的《邀請發展建議書》中，當局清楚列明項目的強制要求，項目審批的流程亦一目了然。但這些要求是如何達致？經過幾個不同時間、題目分散的諮詢活動後，如何作出構建西九龍文娛藝術區一系列強制條件的結論？目前，公眾還未有足夠的資料作出理性的判斷。  

另外，項目如大部分 PPP 的做法一樣是自負盈虧的，故此倡議項目的私營機構的財務安排，包括將來文藝項目發展的營運基金的籌備方案、財務資料，均是供各界衡量西九是否物有所值的關鍵，但根據政府的說法，這些重要資訊或許要到督導委員會經過公眾諮詢階段，並決定初步選出哪些建議書作進一步磋商之際，才得以見天日。這樣，即將進行的大規模公眾諮詢，市民將會在未窺全貌的情況下表達對項目的意見；沒有透明的資料供瞭解，社會難以做到「摸得準、看得透」。  

官民合作共同監察  

第二、公眾問責。聯國指引所指的不是訴諸民粹，要失職官員「人頭落地」的意思，而是指預早設立機制監管 PPP 的設計和運作，以及要求投得項目的私人公司向公眾定期提交表現評估報告；另外，核數報告的公佈亦有清晰的規定。目的就是靠政府或有民間參與的常設組織，充當大型 PPP 項目的「看門狗」（ watchdog ）。  

公私營合作的原則肯定是民間主導，減輕了政府直接參與的問題，但政府的監察角色更形重要。  

趁目前西九建議書的揀選程式還在起步階段，筆者建議草擬「西九良好管治指標」，在項目的各個階段，由政府和民間合作，共同監察項目和程式是否符合有關的指標。這符合服務型政府的新管治哲學，也是另一個層面的「思維改變」。  

＊ "Governance in Public Private Partnerships for Infrastructure Development （ Draft ） ". United Nations Economic Commission for Europe, Geneva, August 2004.